Yfirlit
Námulöggjöf Hollands er í breytingaskeiði. Námulögin (Mijnbouwwet) mynda grundvöll fyrir leit, framleiðslu og geymslu steinefna og jarðvarma, en sviðið nær nú einnig til öryggis, umhverfisverndar, námuskemmda, tjónsuppgjörs, lokunar og nýrra nýtingarforma neðanjarðar. Reynslan af gasvinnslu í Groningen hefur haft grundvallaráhrif á lagalegt og félagslegt mat á námustarfsemi.
Þessi grein fjallar um innlent og evrópskt lagalegt umgjörð, helstu stofnanalega aðila, leyfiskerfið, eftirlit og framfylgd, skaðabótaskyldu vegna námuvinnslutjóns og stjórnsýslulegt tjónsuppgjör sem framkvæmt er af Groningen Mining Damage Institute (IMG). Síðan fjallar hún um útfasun gasvinnslu, jarðvarmaorku, CO₂-geymslu, vetnisgeymslu og fjárhagslegt öryggi vegna lokunar. Meginþróunin er sú að námulöggjöf miðar ekki lengur eingöngu að því að gera námuvinnslu mögulega, heldur í auknum mæli einnig að öryggi, tjónsbótum, almannahagsmunum og orkuskiptum.
1. Inngangur: námulöggjöf í breytingaskeiði
Frá því að gassvæðið í Groningen var uppgötvað árið 1959 hefur Holland átt sér langa hefð í gasvinnslu og, í minna mæli, olíuvinnslu á landi og undan ströndum. Lengi vel var geirinn talinn einn af meginstoðum orkuframleiðslu og opinberra fjárlaga þjóðarinnar. Jarðskjálftarnir sem urðu í Groningen og tjónið sem af þeim hlýst hafa gjörbreytt því mati.
Hollensk námalöggjöf stendur því á krossgötum. Hún verður að setja reglur um núverandi leit, framleiðslu og geymslu, en jafnframt skapa rými fyrir öryggi, bætur vegna tjóns, umhverfisvernd og orkuskipti. Athyglin er einnig að færast frá vinnslu kolvetna yfir í víðtækari notkun jarðvegsins, þar á meðal jarðvarma, CO₂-geymslu og vetnisgeymslu.
Fyrir starfandi lögfræðing þýðir þetta að sjaldan er hægt að meta námuvinnslumál út frá einu réttarsviði. Auk námulaga skipta umhverfis- og skipulagslaga (Omgevingswet) máli evrópsk löggjöf, ábyrgðarlög og stjórnsýsluleg tjónamálsmeðferð. Þessi grein færir þessa þætti saman í samhengi.
2. Innlend lagaleg rammi
2.1 Uppbygging námulaga
Námalögin , sem tóku gildi 1. janúar 2003, sameinuðu reglugerðir um leit, framleiðslu og geymslu steinefna og jarðvarma undir einn lagalegan ramma. Lögin eru nánar útfærð í námalöggjöfinni (Mijnbouwbesluit) og námareglugerðinni (Mijnbouwregeling), sem innihalda tæknilegar, fjárhagslegar og verklagsreglur.
Kjarni kerfisins er sá að námuvinnsla má ekki fara fram án opinbers leyfis. Leyfi er krafist til að leita að og vinna steinefni samkvæmt 6. gr. námalaga. Umsóknin er metin út frá, meðal annars, tæknilegri og fjárhagslegri hæfni umsækjanda og fyrirhugaðri framkvæmd starfseminnar. 9. gr. a, 11. og 14. gr. námalaga eiga einnig við hér.
Þessi opinbera lagaákvæði aðgreina námuvinnslu frá venjulegri landnotkun. Stjórnvöld geta sett skilyrði allan líftíma verkefnis: frá könnun og framleiðslu til geymslu, lokunar, úreldingar og eftirmeðferðar. Notkun yfirborðsins og tengsl við rétthafa eru einnig tekin fyrir. Skyldan til að umburðarlynda ákveðna námuvinnslu í jarðvegi leiðir af 10.9. grein umhverfis- og skipulagslaga („umburðarlyndisskyldunni“ fyrir námuvinnslu). 4. grein námulaga á við um notkun yfirborðsins og tengdar bætur.
2.2 Tengslin við umhverfis- og skipulagslög
Námulögin eru enn í gildi sem sérlög samhliða almennum umhverfis- og skipulagslögum. Námustarfsemi verður þó að meta í samhengi við almenn umhverfis- og skipulagslög. Eftir því um hvaða starfsemi er að ræða geta reglur um mat á umhverfisáhrifum, náttúru, vatn, skipulag svæðis og lífskjör einnig átt við.
Lögfræðingurinn getur því ekki takmarkað greininguna við námaleyfið eitt og sér. Einnig verður að skoða tengslin við umhverfisáætlanir, hagsmuni vatnamálayfirvalda, náttúruvernd og hugsanlegt mat á umhverfisáhrifum. Umhverfis- og skipulagslögin ákvarða einnig hvaða stjórnvald fer með framkvæmdarhlutverkið samkvæmt námalögum. Í 18.5a. grein umhverfis- og skipulagslaga er kveðið á um að verkefni og valdsvið sem tengjast námavinnslu og hvílir á ráðherra skuli fara með stjórnsýslustofnun sem er til þess bær samkvæmt 8. kafla námalaga.
Lagalegt mat er því margþætt: Námalögin ákvarða hvort og við hvaða skilyrði námavinnslan má fara fram, en umhverfis- og skipulagslög setja frekari kröfur um afleiðingar fyrir lífskjör.
3. Evrópska ramminn
Hollenskum námalögum verður að beita innan ramma evrópskra laga. Fyrir olíu- og gasvinnslu eru tilskipun 94/22/EB, tilskipun 2013/30/ESB og tilskipun 2009/31/EB sérstaklega mikilvæg.
Tilskipun 94/22/EB fjallar um skilyrði fyrir veitingu og notkun leyfa til leit, rannsókna og vinnslu kolvetna. Markmið tilskipunarinnar er að tryggja gagnsæjan og mismununarlausan aðgang að þessari starfsemi. Því verður að beita innlendu leyfiskerfi með tilliti til gagnsæis, jafnréttis og samkeppni.
Tilskipun 2013/30/ESB inniheldur viðbótaröryggiskröfur fyrir olíu- og gasvinnslu á hafi úti. Hún leggur áherslu á áhættustýringu, forvarnir gegn stórslysum, óháð eftirlit og takmörkun umhverfistjóns. Þar af leiðandi er ekki hægt að meta öryggi starfsemi á hafi úti eingöngu út frá tæknilegum kröfum fyrir sjálfa stöðina; skipulag öryggisstjórnunar og ábyrgð rekstraraðila gegna einnig hlutverki.
Tilskipun 2009/31/EB gildir um jarðfræðilega geymslu CO₂. Hún setur meðal annars reglur um val og greiningu geymslustaða, eftirlit, leiðréttingaraðgerðir, lokun geymslustaða og fjárhagslegt öryggi. Lestu leyfisveitingar á landsvísu með þetta í huga. Evrópskar reglur eru ekki sérstakt matsstig samhliða landslögum, heldur hafa þær áhrif á túlkun og beitingu á landslögum um námuvinnslu.
4. Stofnanabundnir aðilar
4.1 Ráðherrann
Ráðherrann er lögbært stjórnvald fyrir ýmsar ákvarðanir samkvæmt námalögum, þar á meðal veitingu rannsóknar- og vinnsluleyfa, ákvarðanir um vinnsluáætlanir og setningu krafna varðandi öryggi, fjárhagslegt öryggi og lokun.
Ráðherra tekur einnig ákvörðun um samþykki framleiðsluáætlana og niðurrifsáætlana. Þessar ákvarðanir verða að taka tillit til viðeigandi öryggis-, umhverfis- og skipulagshagsmuna.
4.2 SodM
Ríkiseftirlit með námuiðnaði (Staatstoezicht op de Mijnen, SodM) hefur eftirlit með því að reglum um námuiðnað sé fylgt og veitir ráðherra ráðgjöf. Lögbundið hlutverk eftirlitsmanns námuiðnaðarins er kveðið á um í 127. gr. námalaga.
Eftirlitshlutverkið nær meðal annars til öryggis, heilbrigðis, umhverfis og ábyrgrar framkvæmdar námuvinnslu. Skipun eftirlitsmanna er kveðið á um í 131. gr. námulaga. Ríkislögreglustjóri námu hefur vald til að setja stjórnsýslufyrirmæli til að framfylgja skyldum samkvæmt eða samkvæmt námulögum, með fyrirvara um undantekningar sem fram koma í 132. gr. þeirra laga.
Eftirlitshlutverkið verður að vera aðgreint frá ákvörðunarvaldi ráðherra. Landsvirkjun ráðleggur og hefur eftirlit; ráðherra veitir leyfi, samþykkir þau og getur sett skilyrði. Sú fullyrðing að Landsvirkjun hafi sjálfstætt vald til að stöðva námuvinnslu er of almenn nema hún sé tengd sérstöku lagalegu vald.
4.3 Námuráðið, TNO og svæðisbundin yfirvöld
Ýmsar stofnanir geta veitt ráðgjöf um ákvarðanir varðandi framleiðsluáætlanir. Námuráðið (Mijnraad), SodM, Hollenska stofnunin fyrir hagnýtar vísindarannsóknir (TNO) og svæðisbundin yfirvöld leggja hvert sitt af mörkum með upplýsingum úr sínu sérsviði um jarðfræði, tækni, öryggi, afleiðingar fyrir lífskjör og hagsmuni heimamanna.
16. grein námalaga á við um þátttöku svæðisstjórnvalda. Ráðleggingar þeirra koma ekki í stað ákvörðunar ráðherra, en taka verður tillit til þeirra við undirbúning og rökstuðning fyrir lokaákvörðun.
4.4 EBN
EBN (Energie Beheer Nederland) er ríkisfyrirtæki sem tekur þátt í leit og framleiðslu á hollenskum olíu- og gasforða. Þátttaka EBN byggist á einkaréttarlegri þátttöku og verður að aðgreina hana frá opinberri leyfisveitingu.
Þessi þátttaka leiðir til skiptingar fjárhagslegrar áhættu milli einkafyrirtækja og ríkisins. EBN er því ekki eftirlitsyfirvald og ekki leyfisveitingaraðili. Staða EBN í einkarétti getur engu að síður skipt máli varðandi ábyrgð. Í málinu ECLI:NL:HR:2019:1278 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að, í sérstöku sambandi sínu við NAM, yrði að líta á EBN sem rekstraraðila í skilningi 6:177. gr. hollenska borgaralaga.
4.5 IMG
Námuskemmdastofnun Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) ber ábyrgð á stjórnsýslulegri úrlausn ákveðinna tegunda námuskemmda í Groningen. Lagalegur grundvöllur fyrir stofnun, sjálfstæði og verkefnum IMG er 2. grein laga um tímabundin námuskemmdir í Groningen (Tijdelijke wet Groningen, TwG).
5. Leyfisveitingar og skipulag
5.1 Rannsóknarleyfið
Könnunarleyfið veitir handhafa rétt til að rannsaka tilvist steinefna innan tilgreinds svæðis, til dæmis með jarðskjálftamælingum og tilraunaborunum. Leyfið er skilgreint eftir starfsemi, steinefni, svæði og gildistíma.
Við mat á umsókn er tekið tillit til tæknilegrar þekkingar, fjárhagslegrar getu og fyrirhugaðrar framkvæmdar. Leyfið veitir ekki sjálfkrafa rétt til framleiðslu. Sérstakt framleiðsluleyfi er krafist fyrir raunverulega framleiðslu og framleiðsluáætlun þarf almennt einnig að leggja fram.
5.2 Framleiðsluleyfið
Vinnsluleyfið fjallar um heimild til að framleiða steinefni innan tiltekins svæðis og við tilteknar aðstæður. Það verður að vera aðgreint frá framleiðsluáætlun: leyfið varðar réttinn til framleiðslu, en framleiðsluáætlunin lýsir hvernig framleiðslan fer fram og hvaða afleiðingar eru væntanlegar.
Þetta þýðir að til að hægt sé að framkvæma þetta þarf leyfishafi ekki aðeins að hafa rétt leyfi heldur einnig að uppfylla skipulags- og samþykkiskröfur sem gilda um viðkomandi framleiðslustarfsemi.
5.3 Framleiðsluáætlunin
Leyfishafi skal framkvæma vinnslu í samræmi við framleiðsluáætlun. Lagalegur grundvöllur þessa er 34. gr. námalaga.
Í framleiðsluáætluninni er meðal annars lýst væntanlegu magni steinefna sem eru til staðar, lengd og aðferð framleiðslu, árlegri framleiðslu, jarðhreyfingum og áhættu fyrir heimamenn, byggingar og innviði. Í 35. grein námalaga er einnig kveðið á um lýsingu á ráðstöfunum til að koma í veg fyrir tjón af völdum jarðhreyfinga og, ef við á, áhættumati.
Ráðherra getur að hluta eða öllu leyti synjað samþykkis á vinnsluáætlun ef starfsemin er óásættanleg frá öryggissjónarmiði eða tjónvarna, ef fyrirhuguð stjórnun náttúruauðlinda krefst þess eða ef skaðleg áhrif á umhverfi eða náttúru myndu hljótast af. Þessi skilyrði leiða af 36. gr. námalaga. Ráðherra getur einnig veitt samþykki með takmörkunum eða sett skilyrði fyrir það.
Reynslan í Groningen hefur aukið athyglina á öryggi og hagsmunum heimamanna. Þessi athygli fær lagaleg áhrif með lagalegum heimildum til að synja samþykki eða setja skilyrði. Hins vegar verður nákvæm þýðing þess alltaf að vera ákvörðuð með hliðsjón af viðeigandi lagalegum viðmiðum, tiltekinni ákvörðun og rökstuðningi hennar.
30. grein námureglugerðarinnar á við um mælingar á jarðhreyfingum. Rekstraraðili skal framkvæma mælingar í samræmi við mælingaáætlun, sem þarfnast samþykkis ráðherra og nær yfir framleiðslutímabilið að viðbættum næstu þrjátíu árum. Fyrstu fimm árin eftir að framleiðslu lýkur gildir einnig skylda til árlegrar uppfærslu.
5.4 Geymsluleyfið
Sérstök geymslufyrirkomulag gildir um neðanjarðargeymslu efna, þar á meðal jarðgass, CO₂ og hugsanlega vetnis. Geymsluleyfið hefur sína eigin áhættu. Matið beinist að hentugleika og heilleika geymslusvæðisins, öryggi borhola og mannvirkja, eftirliti og skýrslugjöf, ráðstöfunum ef leki kemur upp, fjárhagslegu öryggi og skyldum eftir lokun svæðisins.
46. grein námalaga á við um fjárhagslega tryggingu vegna tjóns af völdum jarðhreyfinga. Ráðherra getur krafist tryggingar fyrir ábyrgð á tjóni sem eðlilega má búast við að leiði af hreyfingum á yfirborði jarðar. Þessi ákvæði á samsvarandi við um leit og vinnslu jarðvarma og geymslu efna.
Sérstakar kröfur úr evrópskum ramma og innlendum framkvæmdarreglugerðum gilda einnig um geymslu CO₂. Tiltækar heimildir veita ekki tæmandi grunn fyrir almenna yfirlýsingu um hvenær ábyrgð á geymdu CO₂ flyst yfir á ríkið; þá spurningu verður að meta út frá sérstökum ákvæðum um CCS og viðkomandi leyfisveitingar- og lokunarákvörðun.
Fyrirliggjandi heimildir sýna ekki fram á að núverandi leyfisveitingarkerfi fyrir vetnisgeymslu sé, að öðru leyti, fullkomlega fullnægjandi.
6. Eftirlit og framfylgd
Eftirlit með námuvinnslu miðar að því að farið sé að lagalegum kröfum og skilyrðum sem fylgja leyfum og áætlunum. Námsmálaráðuneytið gegnir lykilhlutverki í eftirliti og ráðgjöf í þessu sambandi.
Námulögin innihalda einnig sérstakar fyrirbyggjandi skyldur. Í 3. grein námureglugerðarinnar er kveðið á um að gripið skuli til aðgerða til að koma í veg fyrir tjón við námuvinnslu. Ef alvarlegt tjón er í hættu eða hefur orðið skal tilkynna það tafarlaust til námueftirlitsmanns.
Tæknilegt ástand námuvinnslustöðva getur einnig leitt til skyldu til tilkynningar og úrbóta. Samkvæmt 54. grein námuvinnslureglugerðarinnar skal rekstraraðili tilkynna tafarlaust ef styrkur eða stöðugleiki námuvinnslustöðvar hefur eða gæti haft áhrif. Ef um framleiðslustöðvar er að ræða skal einnig grípa til viðeigandi úrbóta tafarlaust.
Aðgreina verður stjórnsýsluframkvæmd frá eftirliti og ráðgjöf. 132. grein námalaga veitir yfirlögregluþjóni námaheimild til að leggja á stjórnsýsluframkvæmdarfyrirmæli vegna þeirra skyldna sem þar eru taldar upp. Sérstök beiting framkvæmdartækja verður alltaf að vera tengd þeirri norm sem hefur verið brotin, lagalegum grundvelli heimildarinnar og aðstæðum málsins.
7. Ábyrgð vegna tjóns í námuvinnslu
7.1 Almenn ábyrgð
Hollenska borgaralögin innihalda sérstaka reglu um stranga ábyrgð vegna tjóns sem hlýst af rekstri námumannvirkis. Grein 6:177 í borgaralögunum kveður á um að rekstraraðili beri ábyrgð á tjóni sem hlýst af leka steinefna vegna vanrækslu á að stjórna náttúruöflum neðanjarðar og á tjóni sem hlýst af jarðhreyfingum sem stafa af byggingu eða rekstri námumannvirkisins.
Þessi ábyrgð er ekki háð sök. Rekstraraðili getur því borið ábyrgð ef tjón hefur orðið vegna jarðhreyfinga, jafnvel þótt engin sök sé sönnuð. Reglan gildir í meginatriðum um námuvinnslu um alla Holland og er ekki takmörkuð við Groningen.
Grein 6:177 í borgaralögum inniheldur einnig reglur um stöðu „rekstraraðila“ og um upplýsingagjöf. Rekstraraðilinn verður, að beiðni, að veita upplýsingar um reksturinn, jarðvegsuppbyggingu og jarðhreyfingar ef þeirra upplýsinga er þörf til að meta hvort vörn sé á rökum reist. Þegar um marga rekstraraðila er að ræða getur sameiginleg ábyrgð átt við.
Í málinu ECLI:NL:HR:2019:1278 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að eðli og tilgangur þessa regluverks um stranga ábyrgð réttlæti víðtæka úthlutun tjóns. Þetta þýðir ekki að sérhvert tjón falli sjálfkrafa undir grein 6:177 í borgaralögum: það verður alltaf að vera tengsl milli tjónsins og jarðhreyfinga sem stafa af byggingu eða rekstri námumannvirkisins.
7.2 Sönnunarforsenda Groningen
Sérstök sönnunargrundvöllur gildir um tjón sem tengist gasvinnslu úr Groningen-svæðinu og ákveðnum gasgeymslustöðum. Grein 6:177a í borgaralögum kveður á um að ef um efnislegt tjón á byggingum og mannvirkjum er að ræða, sem eðli sínu samkvæmt gæti verið tjón af völdum jarðhreyfinga sem rekja má til byggingar eða reksturs námustöðvarinnar, sé gert ráð fyrir að tjónið hafi verið af völdum þeirrar námustöðvar.
Ályktunin á við þegar tjónið, að því er virðist, gæti eðlilega hafa stafað af jarðhreyfingum. Sá sem verður fyrir tjóni þarf því ekki að sanna fullt orsakasamhengi þegar metið er hvort ályktunin eigi við. Nánar er kveðið á um landfræðilegt gildissvið ályktunarinnar í 10. gr. bráðabirgðalaga um námatjón í Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Í málinu ECLI:NL:HR:2019:1278 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að rekstraraðili geti aðeins hrakið forsendu ef hann sannar, þar á meðal að gera það nægilega trúverðugt, að tjónið hafi ekki stafað af byggingu eða rekstri námumannvirkisins. Það er ekki nóg að draga í efa orsökina. Þegar óljóst er hvort tjónið hafi stafað af námumannvirkinu ber rekstraraðilinn áhættuna af þeirri óvissu.
7.3 Orsakasamhengi og andmælandi sannanir
Tjón í námuvinnslu getur oft samanstaðið af ýmsum skemmdamynstrum og getur haft margar mögulegar orsakir. Auk jarðhreyfinga geta þættir eins og sig, grunnvandamál, byggingargallar, öldrun, frestað viðhald eða endurbætur gegnt hlutverki. Rekstraraðili verður þá að gera meira en aðeins að benda á aðra orsök: hann verður að gera það nægilega líklegt að þessi orsök hafi valdið tjóninu og að tjónið hefði orðið jafnvel án jarðhreyfinga.
Nýleg dómaframkvæmd beinist sérstaklega að muninum á spálíkindum og skýringarlíkindum. Spálíkindi gefa til kynna hversu líklegt er að tiltekinn skjálfti valdi tjóni; þau svara ekki, án frekari upplýsinga, þeirri spurningu um hvað olli tjóni sem þegar hefur verið staðfest. Áfrýjunardómstóllinn í Arnhem-Leeuwarden fjallaði ítarlega um þennan mun í ECLI:NL:GHARL:2025:3971 og ECLI:NL:GHARL:2026:295. Þar sem ekki er hægt að útiloka tjón af völdum jarðskjálfta verður að gera nægilega líklegar til að sýna fram á aðrar orsakir.
Niðurstaðan er mjög háð staðreyndum málsins. Í ECLI:NL:RBNNE:2020:3553 taldi héraðsdómurinn forsendu eiga við en úrskurðaði, byggt á sérfræðiskýrslu, að hún hefði verið hrakin vegna hluta tjónsins. Í ECLI:NL:RBNNE:2024:308 hafði forsendan varðandi tjón á útihúsum og áburðarkjallara ekki enn verið hrakin og frekari rannsókn sérfræðings var talin nauðsynleg. Í ECLI:NL:RBNNE:2025:675 komst héraðsdómurinn að sambærilegri bráðabirgðaniðurstöðu varðandi tjón á bóndabæ.
Gagnstæðar afleiðingar eru einnig mögulegar. Í málinu ECLI:NL:RBNNE:2024:1780 taldi héraðsdómurinn nægilega sennilegt, eftir að hafa fengið sérfræðiskýrslu, að tjónið hefði eingöngu átt sér stað vegna byggingarlegra orsaka og hefði orðið jafnvel án jarðskjálfta; þeirri forsendu var þar með hrakið. Þessir úrskurðir sýna að niðurstaðan er háð eðli tjónsins, gæðum sérfræðiskýrslnanna, tiltækum upplýsingum um ástand byggingarinnar og líkindum annarra orsaka.
7.4 Verðlækkun, missir lífsgæða og óefnislegt tjón
Í ECLI:NL:HR:2019:1278 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að verðmætaminnkun vegna áhættu á framtíðarhreyfingum jarðvegs geti talist tjón, en að umfang hennar sé aðeins hægt að meta þegar nægilega stöðugt jarðfræðilega ástand hefur náðst. Fyrirframgreiðsla er enn möguleg þegar nægilega líklegt er að tjón muni að lokum hljótast. Í ECLI:NL:GHARL:2024:3857 var þessari meginreglu beitt við kröfur um bætur fyrir verðmætaminnkun.
Tap á lífsgleði getur talist fjárhagslegt tjón. Í ECLI:NL:HR:2019:1278 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að slíkt tjón yrði að meta þegar staðreyndir sýna að lífsgleði hefði tapast en ekki er hægt að ákvarða nákvæmlega umfang þess. Í ECLI:NL:HR:2021:1534 var skýrt að efnislegt tjón á heimili getur hækkað umfang ónæðis og óþæginda yfir tilskilin mörk; dómstóllinn verður að meta eðli, alvarleika og lengd ónæðisins.
Sérstök staðall gildir um óefnislegt tjón. Grein 6:95 í borgaralögum kveður á um að lögbundin skaðabætur feli í sér fjárhagstjón og annað tjón, að því leyti sem lögin veita rétt til bóta fyrir það. Mat á óefnislegu tjóni í málum vegna námuskemmda er gert með vísan til greinar 6:106 í borgaralögum. Í málinu ECLI:NL:HR:2019:1278 lagði Hæstiréttur áherslu á að það eitt að búa á jarðskjálftasvæðinu, ásamt persónulegri yfirlýsingu, væri ekki sjálfkrafa nægjanlegt. Í málinu ECLI:NL:HR:2021:1534 var viðurkennt að í tilviki endurtekinna efnislegra tjóna á heimili megi gera ráð fyrir brot á persónulegum hagsmunum þegar neikvæðar afleiðingar eru nægilega augljósar.
8. Tjónauppgjör af hálfu IMG
8.1 Verkefni og staða
Námavinnslustofnunin (IMG) er sjálfstæð stjórnsýslustofnun sem tekur ákvörðun um umsóknir um bætur vegna ákveðinna tegunda námaskemmda óháð rekstraraðila. Í 2. grein námavinnslulaga er kveðið á um að IMG fari með verkefni sín og valdheimildir sjálfstætt. IMG getur afgreitt umsóknir, ákvarðað rétt til og upphæð bóta og, ef umsækjandi óskar þess og tjónið er hæft til þess, framkvæmt úrbætur í formi fríðu.
Stjórnsýslunefndin hefur ekki lögsögu yfir öllum skaðabótakröfum. 2. gr. TwG inniheldur undantekningar, meðal annars fyrir tjón sem þegar er tilefni einkamálaferla eða sem einkamáladómstólar hafa þegar úrskurðað um. Því verður að meta tengslin milli stjórnsýsluleiðar IMG og einkamálaferla fyrir sig.
8.2 Umsókn og afgreiðsla
Samkvæmt verklagsreglum og vinnuaðferðum Námuvinnslutjónsstofnunarinnar í Groningen frá 2022 er umsókn send inn rafrænt. Umsóknin inniheldur meðal annars lýsingu á tjóninu, tilgreiningu á orsökum, upplýsingar um bygginguna og, ef við á, yfirlýsingu um að krafan á hendur rekstraraðilanum sé flutt til ríkisins.
Umsóknarnefnd staðfestir móttöku og upplýsir umsækjanda um málsmeðferðina og áætlaðan ákvörðunartíma. Ef umsókn er ófullkomin getur Umsóknarnefnd óskað eftir viðbótum, almennt með tvær vikur til þess. Ef umsóknin inniheldur ekki nægilegar upplýsingar getur Umsóknarnefnd ákveðið að afgreiða hana ekki.
Samkvæmt 10. grein TwG skal verklag og vinnuaðferð IMG hafa rausnarleg tjónauppgjör að leiðarljósi. Ákvörðunarfrestur er kveðinn á um í 13. grein TwG. Í meginatriðum tekur IMG ákvörðun innan átta vikna ef ekki er þörf á sérfræðirannsókn og innan tólf vikna frá því að hafa fengið sérfræðiráðgjöf ef sérfræðingur hefur verið ráðinn.
Ef um líkamlegt tjón er að ræða getur IMG skipað sérfræðing sem kannar eðli og umfang tjónsins, gildissvið sönnunargagna, aðferð og umfang bóta og allar ástæður til að bæta ekki tjónið eða aðeins að hluta til. Umsækjanda er gefinn kostur á að tjá sig um ráðleggingar sérfræðingsins og, ef þörf krefur, getur IMG óskað eftir frekari ráðgjöf eða öðru áliti.
Áætlunin inniheldur einnig sérstaka ákvæði um endurteknar, innbyrðis mótsagnakenndar aðrar orsakir: sönnunargrundvöllurinn telst ekki hrakinn þegar hver sérfræðiálit greinir frá mismunandi einkaréttarástæðum, nema þegar ný vísindaleg innsýn réttlætir aðra niðurstöðu.
IMG bætir tjón að jafnaði með fjárhæð. Við ákveðnar aðstæður má einnig bæta tjónið í fríðu formi, og í þeim tilvikum getur umsækjandi valið á milli þess að gera við verktaka sem IMG ræður eða sinn eigin verktaka.
8.3 Alvarlega óöruggar aðstæður
Alvarlega óöruggar aðstæður kalla á sérstaka og hraðaða aðgerð. Hver sem er getur tilkynnt slíkar aðstæður. Þetta er lýst sem aðstæðum þar sem ástand byggingar eða mannvirkis skapar bráða hættu fyrir heilsu eða öryggi fólks.
Í kjölfar tilkynningar hefur IMG samband við rétthafa eins fljótt og auðið er og kannar að jafnaði aðstæður innan 48 klukkustunda og ræður óháðan sérfræðing til að gera það. Þegar í ljós kemur að ekki er um brýna óörugga stöðu að ræða tilkynnir IMG það ásamt ástæðum. Þar sem slíkar aðstæður eru til staðar eru nauðsynlegar ráðstafanir ræddar og málsmeðferð vegna tjóns forgangsverkefni.
9. Að hætta gasvinnslu í áföngum og stefnan um smávinnslusvæði
Að hætta gasvinnslu úr Groningen-svæðinu hefur haft varanleg áhrif á námustefnu almennt. Síðan þá hefur mat á gasvinnslu ekki aðeins fjallað um hvort framleiðsla sé tæknilega og efnahagslega möguleg, heldur einnig um afleiðingar fyrir öryggi, umhverfi og almannahagsmuni.
Leyfisveitingarkerfi er enn í gildi fyrir lítil svæði utan Groningen. Það er augljós þróun í átt að því að gefa hagsmunum heimamanna og samrýmanleika framleiðslu við orku- og loftslagsmarkmið meira vægi. Nákvæm lagaleg þýðing þessa fer eftir gildandi lögum, stefnumótunarreglum og þeirri ákvörðun sem um ræðir.
Fyrir leyfishafa þýðir þessi þróun að núverandi framleiðsluáætlanir og fyrirhugað framhald framleiðslu verða að vera vandlega rökstuddar. Gera verður gagnsæi um væntanlegar jarðhreyfingar, öryggisáhættu, umhverfisáhrif og áhrif á nærliggjandi svæði. Matið er áfram bundið við lagaleg viðmið í 35. og 36. grein námalaga.
10. Ný notkun jarðvegsins
10.1 Jarðvarmaorka
Jarðvarmaorka fellur undir gildissvið námulaga. Starfsemin hefur aðra tæknilega og efnahagslega eiginleika en olíu- og gasvinnsla, en felur einnig í sér áhættu sem gerir leyfisveitingar og eftirlit nauðsynlegt.
Í jarðvarmaverkefnum skipta heilleiki borhola, hentugleiki jarðvegsins, stjórnun þrýstings og hitastigs og möguleg jarðskjálftavirkni máli. Einnig verður að taka tillit til eftirlits, fjárhagslegs öryggis og lokunar í leyfisveitingaráætlun frá upphafi. Í 46. grein námalaga er kveðið á um að fjárhagsleg öryggisregla vegna tjóns af völdum jarðhreyfinga eigi við um leit og framleiðslu jarðvarma.
Löglegt mat á jarðvarmaverkefni getur ekki einfaldlega byggst á þeim meginreglum sem gilda um kolvetnisvinnslu. Sérstakir eiginleikar starfseminnar ákvarða hvaða áhættu þarf að skoða og hvaða kröfur eru nauðsynlegar.
10.2 Geymsla CO₂ neðanjarðar
Geymsla CO₂ neðanjarðar á tæmdum gassvæðum fellur undir gildissvið námulaga og evrópskra reglna um jarðfræðilega geymslu. Helstu lagalegu atriðin sem þarf að hafa í huga eru val og skilgreining geymslustaðar, eftirlit með geymslusvæðinu, ráðstafanir ef upp kemur leki, fjárhagslegt öryggi, lokun svæðisins og ábyrgð eftir lokun.
46. grein námulaga á við um fjárhagslegt öryggi. 29. grein j námureglugerðarinnar á einnig við um varanlega CO₂-innspýtingu. Nákvæmar reglur um flutning ábyrgðar verða að vera tengdar viðeigandi ákvæðum um kolefnisgeymslu og -geymslu (CCS) og viðkomandi lokunar- og eftirlitskerfi.
10.3 Vetnisgeymsla
Geymsla vetnis í neðanjarðar salthellum er að verða sífellt mikilvægari í orkuskiptunum . Þessi starfsemi tengist gildandi reglum um geymslu, öryggi, eftirlit og námuvinnslustöðvar, en tæknilegir eiginleikar vetnis vekja sérstaka athygli.
Meðal mikilvægra atriða sem taka þarf tillit til eru heilleiki hellisins, þrýstingur og öryggisáhætta, leki, eftirlit, úrbótaaðgerðir, ábyrgð og lokun. Tiltækar heimildir staðfesta ekki að núverandi leyfisveitingarkerfi fyrir geymslur séu fullkomlega fullnægjandi án frekari aðlögunar. Því verður að meta gildi núverandi ramma fyrir hvert verkefni fyrir sig.
11. Óvirkjun, lokun og fjárhagsleg trygging
11.1 Fjarlæging og lokun
Þegar námuvinnslu lýkur myndast skyldur varðandi lokun, fjarlægingu og, ef við á, eftirmeðferð. Leyfishafi verður að tilkynna innan fjögurra vikna að námustöð hafi verið tekin úr rekstri. Stöðin verður síðan að vera fjarlægð og leggja fram áætlun um niðurrif innan eins árs. Þessar skyldur leiða af 44. gr. námulaga.
Áætlun um niðurrif þarfnast samþykkis ráðherra. Samþykki má veita með takmörkunum og skilyrðum, samkvæmt 44. gr. a í námalögum. Þar sem endurnotkun eða sameiginleg fjarlæging er hagkvæm getur ráðherra veitt tímabundna undanþágu frá skyldu til að leggja fram niðurrifsáætlun eða fjarlægja virkið tafarlaust. Þetta er kveðið á um í 44. gr. b í námalögum.
Leyfishafi skal síðan fjarlægja námumannvirkið í samræmi við samþykkta niðurrifsáætlun og skilyrði sem henni fylgja. Skýrsla um niðurrifið skal lögð fram þegar það hefur verið framkvæmt. Þessar skyldur leiða af 44c. gr. námalaga.
Í umsókn um samþykki fyrir niðurrifsáætlun skal lýst staðsetningu og virkni stöðvarinnar, aðferð við fjarlægingu, kostnaði, ástandi neðanjarðarhlutans, förgun efnis, ráðstöfunum til að koma í veg fyrir vatnsmengun og fyrirhugaðri endurnotkun. Þetta leiðir af 62. gr. námureglugerðarinnar.
11.2 Fjárhagslegt öryggi
Ráðherra getur krafist fjárhagslegrar tryggingar fyrir kostnaði við að fjarlægja námumannvirki. Þetta byggir á 47. gr. námalaga. Trygging skal veitt frá þeim degi sem ráðherra ákveður, að upphæð sem ráðherra ákveður, og á þann hátt sem ráðherra telur fullnægjandi. Hægt er að framfylgja reglubundinni eftirfylgni með reglubundnum viðurlögum.
Sérstakt kerfi gildir um kapla og leiðslur. Samkvæmt 48. grein námalaga er heimilt að krefjast öryggis til að skilja þá eftir í hreinu og öruggu ástandi eða til að fjarlægja þá.
Fjárhagsleg trygging er ætluð til að koma í veg fyrir að kostnaður við niðurlagningu og eftirmeðferð lendi að lokum á samfélaginu ef leyfishafi getur ekki lengur staðið við skuldbindingar sínar. Við mat á nauðsynlegri tryggingu verður viðeigandi kerfi og viðkomandi ákvörðun alltaf að vera ráðandi; almennar fullyrðingar um fjárhagsstöðu móðurfélaga verða að tengjast þeim ramma og rökstyðja þær nánar.
12. Mannréttindasjónarmið
Mannréttindaþáttur námulaga á ekki við í öllum leyfis- eða tjónsmálum, en getur orðið mikilvægur í málum um alvarlegt eignatjón, langvarandi takmarkanir á notkun eigna og ófullnægjandi lögvernd.
1. grein bókunar nr. 1 við Mannréttindasáttmála Evrópu verndar núverandi eignir og, við ákveðnar aðstæður, einnig eignarréttindi sem lögmæt vænting er um. Umhverfistjón getur eyðilagt, skemmt eða lækkað verðmæti eigna. Ríkið getur borið ábyrgð á þessu ef skaðlegar afleiðingar stafa af umhverfisskaðlegri starfsemi opinbers fyrirtækis eða af því að ríkið uppfyllir ekki skyldur sínar til að vernda eignir.
Umhverfisvernd er lögmæt almannahagsmunir, en verndun eigna krefst einnig málsmeðferðarákvæða. Deilur um eignir og bætur verða að vera hægt að taka til raunverulegrar og sanngjarnrar meðferðar fyrir innlendum dómstólum. Þetta tengist mikilvægi virkrar skaðabótamálsmeðferðar og vel rökstuddra ákvarðana.
Í málinu ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023 lagði Mannréttindadómstóll Evrópu áherslu á að þegar vísað er til 1. greinar bókunar nr. 1 verði að kanna hvort sanngjarnt jafnvægi sé á milli almannahagsmuna og eignarréttar, þar á meðal hvort viðkomandi einstaklingur beri óhóflega byrði vegna athafna eða athafnaleysis ríkisins. Þessi úrskurður setur fram almennt hlutfallslegt mat en inniheldur ekkert sérstakt mat á hollenskum námulögum.
Í ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218 greinir dómstóllinn á milli þriggja reglna samkvæmt 1. grein bókunar nr. 1: réttarins til friðsamlegrar nýtingar eigna, réttarins til að svipta sig eignum og réttarins til að stjórna notkun eigna. Þessi rammi getur aðstoðað við að lýsa afskiptum af eignum tengdum námuvinnslu áður en hlutfallsleg réttindi og bætur eru metnar.
6. grein Mannréttindasáttmála Evrópu getur átt við um einkamál varðandi tjón. Fyrir námtjón þýðir þetta að ekki aðeins efni bótakerfisins skiptir máli, heldur einnig hagnýtur aðgangur að óháðu og virku dómsúrskurði.
Þessar heimildir Mannréttindasáttmála Evrópu veita ekki sjálfstæða hollenska ábyrgðargrundvöll vegna námuskemmda. Þær geta þó veitt leiðbeiningar um mat á meðalhófi, eignarvernd og réttarfarsvernd.
13. Hagnýt atriði sem vert er að hafa í huga
Þegar námuvinnsluskrá er metin eru eftirfarandi spurningar sérstaklega mikilvægar:
- Hvaða starfsemi er stunduð: leit, framleiðsla, geymsla, jarðvarmaorka eða önnur notkun neðanjarðar?
- Hvaða leyfi samkvæmt námulögum er krafist?
- Er einnig krafist umhverfis- og skipulagsleyfis, náttúruleyfis eða mats á umhverfisáhrifum?
- Er framleiðsluáætlun, geymsluáætlun, mæliáætlun eða niðurlagningaráætlun nauðsynleg?
- Hvaða yfirvöld taka ákvörðunina og hvaða yfirvöld veita ráðgjöf?
- Hvaða öryggis-, eftirlits- og skýrslugerðarskyldur gilda?
- Hvaða fjárhagslega trygging þarf að veita?
- Hvaða reglur um stranga ábyrgð gilda ef tjón verður?
- Fellur tjónið undir lögsögu IMG?
- Hvaða stjórnsýslu- eða borgaraleg úrræði eru í boði?
- Hvaða skyldur halda áfram að gilda eftir að starfsemi lýkur?
- Eru viðeigandi lög, stefnur og dómaframkvæmd uppfærð?
Í tjónamálum verður einnig að gera eftirfarandi greinarmun. Í fyrsta lagi verður að kanna hvort um sé að ræða efnislegt tjón sem, eðli sínu samkvæmt, fellur undir sönnunarforsendu greinar 6:177a í borgaralögum. Síðan verður að meta hvort rekstraraðilinn hafi hrakið forsenduna nægilega vel. Í því sambandi er almenn tilvísun í aðra orsök, eða litla spálíkur, ófullnægjandi þegar ekki er gert ljóst hvers vegna sú aðra orsök skýrir í raun tjónið.
14. Niðurstaða
Hollensk námulöggjöf hefur þróast frá ramma sem fyrst og fremst miðaði að því að gera námuvinnslu mögulega og yfir í víðtækara reglukerfi þar sem öryggi, tjónabætur, umhverfisvernd, almannahagsmunir og orkuskipti sameinast.
Námulögin eru enn kjarninn í þjóðarkerfinu. Leyfisskylda, framleiðsluáætlun, geymslufyrirkomulag, eftirlit, lokun og fjárhagslegt öryggi eru öll samtengd. Jafnframt verður að beita námulögunum í tengslum við umhverfis- og skipulagslög og Evrópulög.
Þegar kemur að námatjóni er mikilvægt að greina á milli ábyrgðar samkvæmt einkarétti og stjórnsýslutjóns sem IMG gerir. Grein 6:177 í borgaralögum veitir almennan grundvöll fyrir ábyrgð; grein 6:177a í borgaralögum inniheldur sérstaka forsendu um sönnunargögn vegna tjóns sem tengist Groningen-svæðinu og gasgeymslustöðum sem þar eru nefndir. Beiting hennar fer eftir eðli tjónsins, staðsetningu og tiltækum sönnunargögnum.
Dómaframkvæmd sýnir að mat á sönnunargögnum er mjög staðreyndasértækt. Sérfræðiskýrsla verður ekki aðeins að greina aðra orsök heldur einnig að gera nægilega grein fyrir hvers vegna tjónið varð ekki af völdum jarðhreyfinga eða versnaði. Sérstaklega í tilvikum samsettra tjóna, sigskemmda og bygginga með sérkenni í burðarvirki er reglulega nauðsynlegt að framkvæma frekari rannsóknir sérfræðinga.
Lögfræðileg athygli er einnig að færast yfir á tímabilið eftir að framleiðslu lýkur og að nýrri notkun jarðvegsins. Fyrir jarðvarma, CO₂-geymslu og vetnisgeymslu eru leyfisveitingar, öryggi, eftirlit, ábyrgð og fjárhagslegt öryggi afgerandi þættir.
Algengar spurningar
Hvað nákvæmlega fjallar námulögin um?
Námulögin (Mijnbouwwet) setja reglur um leit, vinnslu og geymslu steinefna, jarðvarma og annarra efna í neðanjarðar jarðvegi Hollands. Lögin setja fram skilyrði fyrir veitingu leyfis, skyldur sem gilda við starfsemi og reglur sem gilda við lokun og úrgang.
Hver ber ábyrgð á tjóni í námuvinnslu?
Samkvæmt grein 6:177 í hollensku borgaralögunum ber rekstraraðili námustöðvarinnar stranga, áhættumiðaða ábyrgð á tjóni sem hlýst af jarðhreyfingum sem stafa af byggingu eða rekstri námustöðvarinnar. Þessi ábyrgð gildir um allt Holland og er ekki háð sök.
Á sönnunarforsendan aðeins við í Groningen?
Sérstök sönnunarforsenda samkvæmt grein 6:177a í hollensku borgaralögunum tengist tjóni sem tengist Groningen-svæðinu og gasgeymslustöðum sem þar eru nefndir. Landfræðilegt gildissvið hennar er nánar skilgreint í tímabundinni úrskurði um tjón í námuvinnslu í Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Hvaða hlutverki gegnir IMG í skaðabótakröfum?
Námuskemmdastofnun Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) er sjálfstæð stjórnsýslustofnun sem tekur sjálfstæða ákvörðun um kröfur um bætur vegna ákveðinna tegunda námuskemmda í Groningen. IMG getur bætt tjón með peningum eða í formi fríðinda og afgreiðir kröfur samkvæmt föstum verklagsreglum með lögbundnum ákvörðunarfrestum.
Hvaða leyfi þarf fyrir námuvinnslu?
Eftir því um hvaða starfsemi er að ræða þarf könnunarleyfi, framleiðsluleyfi eða geymsluleyfi, oft ásamt framleiðsluáætlun eða geymsluáætlun. Að auki getur verið þörf á umhverfisskipulagsleyfi, svo sem náttúruverndarleyfi eða mati á umhverfisáhrifum.
Hvaða þýðingu hefur orkuskiptin fyrir námulöggjöf?
Vegna orkuskipta stendur námulöggjöf í auknum mæli frammi fyrir nýrri notkun jarðvegs, svo sem jarðvarma, CO₂-geymslu og vetnisgeymslu. Þessi notkun fellur undir gildandi ramma námulöggjafar en krefst oft eigin áhættumats hvað varðar öryggi, eftirlit og fjárhagslegt öryggi.
